Razočaranje ob blokadi globalnih trgovinskih pogajanj.

Jeseni 2005, tik pred decembrskim ministrskim sestankom v Hong Kongu,[1] je bil eden ključnih trenutkov v desetletni zgodovini Svetovne trgovinske organizacije (WTO). Postalo je jasno, da brez konkretnih korakov ne bo več moč ničesar storiti in zadeve se lahko le še zaostrujejo. To so pričenjali spoznavati nekateri že po sestanku leta 1999 v Seattlu, posebej pa v Cancunu 2003, ko je proces agende iz Dohe 2001, edine svetle točke v zadnjih letih, padel v popolno blokado. Vse bolj se je približevala nevarnost trgovinske vojne in razbijanja svetovnega trga na zaprte regionalne skupine. Tega so se ustrašili tudi tisti, ki imajo največ od sedanjega sistema mednarodnih gospodarskih odnosov, to sta pa predvsem ZDA in Evropa. V zraku je viselo vprašanje ali je prišel čas za postopno približevanje zelo različnih interesov ali pa zadeve lahko krenejo še bolj vsaksebi. Zato je bilo veliko signalov, da so vsi pripravljeni na popuščanje in pred sestankom v Hong Konga, posebej pa v mesecih po njem, je preveval rahel optimizem.

Po sestanku 60 ministrov julija 2006 v Ženevi je zato presenečenje bilo toliko večje, ker je bilo jasno, da ZDA nimajo pripravljenega protipredloga, ali kot je dejala ameriška predstavnica Suzan Schwab, »na mizi ni videti nikakršnega papirja«. Bilo je jasno, da je pogajalka imela popolnoma zvezane roke, da se je ameriška administracija pogajala tako kot so želeli domači lobiji, čigar interes so glasno zastopali predvsem senatorji. Krivec za propad so tako postale ZDA, ki so špekulirale s pozitivnimi signali drugih udeležencev in, kljub drugačnim obljubam, niso bile pripravljene podati ugodnejši predlog znižanja kmetijskih subvencij.[2] To je bil odgovor ZDA na nove predloge Evrope in skupine dežel v razvoju.

Ogorčenje je bilo veliko. Generalni direktor WTO Pascal Lamy je ZDA javno obtožil za propad pogajanj,[3] s katerimi so poskušali oživeti Doha rundo o liberalizaciji svetovne trgovine. ZDA so krivico zvalile na Francijo. Lamy je prekinil pogajanja za »nedoločen čas«. Medtem so se duhovi umirili, tudi na strani najbolj radikalnih. Vse strani so pozivale k nadaljevanju pogajanj, toda v glavnem je ostajalo le na pozivih.

Sedaj so že vsi roki mimo. Program iz Dohe je predvideval sporazum do konca leta 2004, nato 2006, mogoče pa ga bo doseči najprej v začetku leta 2008. Francijo, ki ima v Evropi najtrše stališče, čakajo predsedniške volitve leta 2007. Jesen 2006 je bila v znaku volitev v Braziliji in ZDA. Verjetno si bodo ZDA vzele dalj časa za pripravo novih predlogov in možnih scenarijev. Dne 31. decembra 2006 bo ameriški predsednik ostal brez posebnih pooblastil za sklepanje trgovinskih sporazumov, parlamentarna pot pa bo nedvomno pomenila veliko počasnejši način sprejemanja mednarodnih sporazumov.

Z drugimi besedami, to pomeni, da bo potrebno počakati na nov ministrski sestanek konec leta 2007, ki bo verjetno nanovo zastavil proces pogajanj in opredelil nove vsebine, ki bodo bližje realnosti, saj je malo verjetno, da bi do spomladi 2007, ko je zadnji čas, če želimo sporazum do konca leta 2007, prišlo do bistvenega napredka. Prvi rezultati tako ne bi bili možni pred letom 2008, globalni sporazum pa ne pred letom 2009, ali 15 let po končani Urugvajski rundi.

Zaostanek za prvotnim načrtom se tako meri ne v mesecih, pač pa v letih. Še več, medtem ko je »dosedanje prekinitve bilo moč razlagati kot začasne, ki jih je bilo moč vedno obnoviti,« kot je izjavil japonski minister za kmetijstvo Shoichi Nakarawa, pa sedanja težava več ni te narave. To so dodatni razlogi, da je verjeti izjavi Pascala Lamya, da je »Doha runda mrtva«.

Kaj je sporno?

Največja pomanjkljivost »Doha Development Round« je, da ni dodelala samega načina pogajanj. Zato je veliko prostora za izsiljevanje in manipulacije. O tem smo že govorili v preteklih člankih, tokrat omenimo le, da Evropa na pogajanja prihaja s 500 pogajalci. Nekatere države imajo samo enega (!). V takih razmerah velike delegacije namerno vodijo dolgotrajna pogajanja, da bi drugo stran izčrpale. Toda to je zelo kratkovidno, ker sporazumi doseženi na ta način ostajajo le mrtva črka na papirju. Še več, največ so dosedanje mednarodne sporazume kršile ravno ZDA, ki so zelo trd pogajalec in malo popuščajo, pa vendarle se tudi ratificiranih mednarodnih pogodb pogosto ne držijo.

V takih razmerah je presenečenje, da že prej ni prišlo do sedanjih težav. Kot posledica takih odnosov se je pokazalo, da ne bo moč doseči sporazuma. Tudi v zadnjem letu, po sestanku v Hong Kongu, se stališča niso zbližala ne v velikih ne v malih vprašanjih. Julija 2006, takoj po sestanku v Ženevi, je večja skupina dežel v razvoju v posebni izjavi javnosti[4] predstavila svoje razloge za propad pogajanj.

Tabela: Očitki pogajalskim blokom

Dežele v razvoju, tudi za ceno prekinitev pogajanj, zahtevajo, da ZDA in Evropa postavijo na mizo resno ponudbo znižanja subvencij in uvoznih dajatev. Postopno ukinjanje ameriškega subvencioniranja ter evropskega protekcionizma[5] ali vpeljevanje v znosne okvirje, je njihov pogoj, da se pogajanja nadaljujejo po programu kot je zamišljen v Doha agendi.

Za dežele v razvoju je kmetijstvo zelo občutljivo področje, čeprav ne obsega več kot 8% svetovne trgovinske menjave. Njihova osnovna zamera je, da se subvencije trdoživo ohranjajo v kmetijstvu, medtem ko so na področju industrijskih proizvodov nelegalne. Vendar so tudi kmetijske subvencije dobile status nelegalnosti. Denimo letošnja odločitev sodišča WTO razglaša subvencije ZDA proizvajalcem bombaža za nelegalne.[6]

Po sestanku v Ženevi so dežele v razvoju obdolžile druge strani v pogajanjih, da niso pripravljene prevzeti isto raven odgovornosti kot jo zahtevajo od dežel v razvoju. Poudarjajo ranljivost nekaterih, posebej tistih z nizkimi prihodki in ki so v veliki meri odvisne od kmetijstva. Najbolj ranljive države imajo v kmetijskem sektorju okoli 70% zaposlenega aktivnega prebivalstva, srednje ranljive 30%, medtem ko v razvitih deželah zaposlenost v tem sektorju ne presega 4%. Zaradi takih razlik želijo posebne instrumente, ki bi upoštevali ranljivost, posebej pa potrebo po prehrambeni varnosti.[7]

EU je sicer po Hong Kongu postavila na mizo izboljšano ponudbo in pristala na 50% znižanje kmetijskih dajatev, zelo blizu 54% kolikor zahteva G20, ki predstavlja dežele v razvoju, izvoznice kmetijskih proizvodov. V zameno pa Evropa zahteva znižanje dajatev na industrijske proizvode, vendar po mnenju dežel v razvoju preveliko za to kar ponuja.

Nekateri menijo, da razviti popuščanje v sektorju kmetijstva pogojujejo s preveliko ceno, čigar končni cilj naj bi bil z odpiranjem dežel v razvoju prevzeti nadzor nad ekonomskim razvojem teh držav.[8] Če imamo v mislih pomembno vlogo multinacionalk v samem procesu pogajanj in posebej velike koristi, ki jih te imajo od sedanjega razmerja odnosov, trditev ni iz trte izvita.

Svoje popuščanje EU pogojuje tudi s popuščanjem ZDA. Evropski komisar za trgovino Peter Mendelson meni, da morajo ZDA storiti prvi korak in znižati subvencije kmetijstvu, dežele v razvoju pa odpreti trg. Sicer pa tudi v Evropi ni enotnih stališč. Posebej se izdvaja Francija, ki močno podpira svoj kmetijski sektor in blokira evropske predloge.

Kljub vsem težavam so evropski pogajalci menili, da je tudi tak način pogajanj napredek, zato so predlagali, da se pogajanja nadaljujejo, četudi v okrnjeni obliki. Predlog, ki ga je uradno izrekel Peter Mendelson, so dežele v razvoju zavrnile. To je pričakovano, saj je pred kratkim prišlo do spremembe ciljev in pogajalske taktike dežel v razvoju. Namreč čutijo se že dovolj močne, da vztrajajo, poleg tega pa so trdno prepričane, da lahko prag revščine prestopijo le z enakopravnim pristopom do svetovnega trga. Skupina dežel v razvoju - predsedujejo ji Filipini, je prepričana, da se morajo pogajanja nadaljevati v paketu, tako kot je zamišljeno. Ta paket pa, poleg kmetijskih, vsebuje tudi industrijske proizvode, usluge in zmanjšanje birokratskih omejitev, ki se kažejo v obliki kvazicarinskih preprek in dajatev. V podkrepitev svojih zahtev imajo tudi nekaj praktičnih primerov, denimo hude posledice enostranskega odpiranja, ki so močno prizadele argentinsko gospodarstvo.

Medtem ko Evropa in tudi Japonska kažeta voljo za približevanje stališč, so ZDA pripravljene popuščati zelo malo, Evropo pa obtožujejo, da ima dvojne standarde. ZDA menijo, da bi se dežele v razvoju morale odmakniti od »ozkega gledanja na kmetijstvo«.

            Vendar ZDA, kljub obljubam, niso storile praktičnega koraka v znižanju kmetijskih subvencij, ki so letos dosegle 19 milijard dolarjev. Strokovnjaki v tem vidijo enega od osnovni razlogov za trdovraten obstoj revščine, kajti zaradi subvencij so največji trgi kmetijskih pridelkov, tj. ZDA, Evrope in Japonske, nedostopni za večino svetovnih proizvajalk, posebej pa za manj konkurenčne.[9]

            Vodilne države v razvoju vidijo v iraški vojni »zgodovinsko največjo nezakonito subvencioniranje«. Multinacionalki Halliburton in Exxon, tesna partnerja ameriške administracije, dobivata izdatne državne subvencije. ZDA celo poskušajo včlaniti Irak v WTO. Ne le v Iraku, tudi drugod je prisotnost multinacionalk izredno globoka. Absurdno v svetovnem procesu pogajanj je, da imajo nadzor nad multilateralnimi mehanizmi, na ministrskem sestanku v Hong Kongu pa je bilo videti, da je njihov pritisk bil odločilen za boren rezultat sestanka, čigar končni sporazum je moč oznaniti kot pridobitev za razvite na račun nerazvitih.

            Kmetijske subvencije, čeprav največkrat omenjana težava, so le ena plat težav v tem sektorju. Kmetijstvo je namreč drugi največji proizvajalec plinov, ki povzročajo segrevanje ozračja. Kmetijstvo, industrija in finančni sistem so usmerjeni k pospešenem uničevanju okolja. Denimo evropski sistem subvencioniranja kmetijstva je naravnan tako, da pospešuje intenzivno eksploatacijo narave, uničuje in izčrpava vodne vire, kvaliteto zemlje ipd. Obenem pa ne daje kvalitetnih proizvodov. Finančni sistem je naravnan k čim večjim dobičkom, čim večji prodaji in potrošnji ter čim nižjim stroškom. Sistem izčrpava resurse in ustvarja presežke, na drugi strani pa v manj razvitih povzroča propadanje tradicionalne industrije, nazadovanje in lakoto.

Drugo vprašanje okoli katerega se lomijo kopja, so uvozne tarife, predvsem evropske, ki močno otežujejo dostop do evropskega trga. Tudi ZDA so določene gospodarske panoge pretirano zaščitile, čeprav v okviru WTO obstaja splošni sistem preferenc, ki omogoča najšibkejšim državam dostop do trgov brez carinskih dajatev. Vendar je tudi ta sistem podvržen manipulacijam.[10] V Hong Kongu sta EU in ZDA v lobiranju za sporazum grozili nerazvitim, da bodo izgubili podporo, če ne bodo pristali na sporazum po meri razvitih.

Tretje vprašanje je dostop do trga industrijskih proizvodov in uslug v deželah v razvoju.[11] Kot smo že omenjali, dežele v razvoju to vprašanje želijo razreševati v paketu, ker se bojijo, da se tukaj nahaja past zanje. Iz izkušenj vedo, da so v povojnem procesu razvoja odnosov bile naivne, saj je sistem predvsem prinašal koristi razvitim, do vzajemnosti pa ponavadi ni prišlo. Zato je evropski predlog o postopnih pogajanjih zanj prej škodljiv kot koristen.

Laičnim očem so morda zadeve videti banalne, toda pri tem gre za strateške odločitve, ki spreminjajo podobo gospodarstev, makroekonomsko politiko, prioritete razvoja in s tem favorizirane in manj favorizirane panoge, spreminjajo se prihodki, davčna politika, socialni transferji in delitev narodnega prihodka, ne le na nacionalni, temveč tudi mednarodni ravni. Ne smemo zanemariti tudi interese elit in lobijev. Omenili smo že položaj in vlogo multinacionalk.

To so glavni razlogi, da so spremembe ne le počasne, temveč pogosto tudi nemogoče, posebej če gre za dolgoletni ali celo neokolonialni monopol. Ne smemo pozabiti, da je še iz kolonialnih časov svetovno gospodarstvo (posebej odnosi na trgu strateških surovin ali »commodities« ter gibanje finančnega kapitala) prilagojeno potrebam razvitih[12] in nekdanjih kolonialnih metropol. Zato je tudi njihova pripravljenost na spremembe zelo omejena in do nje pride le, ko so pritiski dovolj visoki.

Zakaj takšno obnašanje, je več razlag. Vendar pa je ena najbolj prisotnih in tudi ne najbolj argumentiranih razlaga, da bodo razviti za hitrejši razvoj manj razvitih morali žrtvovati lasten razvoj. Toda odnosi v globaliziranem gospodarstvu so bolj zapleteni od tako enostavnega pristopa, kajti z medsebojnim sodelovanjem ponavadi vsi pridobijo, ena in ena ni več dve, temveč najmanj tri.

Rešitve

Večkrat propadla pogajanja v desetletju odkar obstaja Svetovna trgovinska organizacija, so dala za prav gibanjem, ki poudarjajo zapletenost interesov, nepravičnost sedanjega sistema, nespoštovanje dogovorjenega, manipuliranje in nekorektnost v procesu pogajanj, kot tudi neprimernost mehanizmov pogajanj.

Alternativna gibanja so vse močnejša in na tej osnovi že potekajo povezovanja, predvsem med deželami v razvoju. Nekatera gibanja imajo za cilj celo ukinitev WTO ali popolno blokado pogajanj.

Nekateri poznavalci poti iz zastoja ne vidijo predvsem zaradi tega, ker razvite države pogajanja usmerjajo tako, da so rezultati na koncu neuravnoteženi, kar samo po sebi že kliče h kršitvam. Prevladuje sicer mnenje, da posledice neuspelih pogajanj ne bodo katastrofalne, toda nekatere spremembe so že opazne. Po petih letih odkar so pričela pogajanja v Doha rundi, se države bolj opirajo na dvostranske sporazume. To ne pomeni, da je multilateralizem pokopan, kajti določena vprašanja, denimo subvencioniranje kmetijstva, se lahko razrešijo le z globalnimi pogajanji. Tudi dumping[13] ni moč razrešiti z dvostranskimi pogajanji.

Zato je opazen občuten porast bilateralizma, sklepanje sporazumov razvitih z deželami v razvoju, posebej pa med deželami v razvoju. Močno se je povečalo število sporazumov med Latinsko Ameriko in Azijo. S takšnimi sporazumi si države delno zagotavljajo tisto, kar je zanje najpomembnejše: varnost, predvsem prehrambena, ter dostop do zunanjih trgov, ki omogočajo stalno zaposlenosti in vir sredstev za gospodarsko rast, v drugi vrsti pa enakopravnejše partnerstvo pri izkoriščanju lastnega naravnega bogastva ter ustvarjanje pogojev za pospešeno gospodarsko rast, s katero bi vsaj zaustavili zaostajanje, v optimistični varianti pa zmanjševali zaostanek za razvitimi ali hitro razvijajočimi se gospodarstvi.

            Kljub vsem težavam rešitve niso predaleč in tudi načelni konsenz že obstaja. Ta je v tem, da mora Evropa postopoma odpraviti protekcionistične ukrepe zaščite lastnega trga, ZDA pa izdatno subvencioniranje kmetijstva.

Medtem ko so ZDA obljubile ukinjanje sistema subvencioniranja če tudi drugi to storijo, bo verjetno ena največjih zaprek Francija. Je največji prejemnik evropskih subvencij. To vsekakor kompromitira njene argumente, ki zato niso prepričljivi. Francija je zadovoljna z manjšimi reformami, ki se uvajajo od leta 2002 naprej. Vendar to dolgo ne bo moglo obstati, saj 80% subvencij gre 20% upravičencem, med njimi pa prevladujejo veleposestniki, kraljeve družine in multinacionalke. To so argumenti, ki so zmehčali marsikatero evropsko državo, razen Francije, zato je tudi njihov odpor reformam vse slabši. Velik korak naprej v tej smeri je denimo sprememba v sladkorni politiki.

Težave bodo še nadalje obstajale ne glede na rešitve, saj pogosto gre pri takih pogajanjih za usklajevanje političnih stališč, ne pa za soočanje znanstvenih argumentov. Zaradi ostrih političnih stališč se večkrat sprašujemo kako je sploh mogoče, da nekateri politični krogi tako odkrito in brezkompromisno zagovarjajo stališča, ki celoti ne prinašajo drugega kot agonijo, status quo ali akumuliranje težav.

Teh težav ni manj, kvečjemu več. Protiteroristični ukrepi so povzročili nove stroške, kot je zapisano v poročilu WTO »World trade report« za leto 2006. Povečujejo se stroški zavarovanj, prevozov in potovanj, teroristična nevarnost vpliva na odločitve. Terorizem ogroža tudi razvoj sektorjev kot turizem, države pa trošijo več na varnostne ukrepe. Spreminjajo se transportne poti, izmenjava študentov in drugi kontakti so manjši. Svobodno menjavo blaga ovirajo varnostni ukrepi. Višji stroški sicer ne bodo enako porazdeljeni. Denimo Kitajska ali Indija, kjer je mednarodna teroristična nevarnost nižja, teh stroškov ne bodo občutile v isti meri, kar bo le še povečalo njihovo konkurenčnost, ki je že tako zelo visoka.[14] Vse to se pozna na končni ceni, ki jo plačuje potrošnik.

Ključ za nadaljnji razvoj pogajanj je treba iskati predvsem v dveh elementih. Prvi je, da se pripravi dobra strategija za premoščanje zaprek, ki se pojavljajo v samem procesu. Ta strategija bi morala imeti izdelane mehanizme, ki bi omogočali nadaljevanje dela, da ne bi prihajalo do popolnih zastojev.

Drugi ključni element je v navezi ZDA – Evropska skupnost. To sta največja gospodarska sistema v svetu in tudi največja uporabnika distorzivne prakse v mednarodni trgovini. Dežele v razvoju od njiju pričakujejo, da bosta prevzela vodenje pogajanj, ob večjem upoštevanju interesov druge strani in ob manj manipulacije in nekorektnih pritiskov.

V akademskem svetu so zadeve že zdavnaj jasne. Stroka je  pokazala in podkrepila tudi z izračuni, da je potrebna odločna reforma sistema subvencioniranja, njegovo znižanje tako po obsegu kot po vrednosti, pokazala pa je tudi alternativne rešitve.

Generalni direktor WTO Lamy, ki ugotavlja, da so večjo škodo zaradi prekinjenih pogajanj utrpele dežele v razvoju, v neformalnih in formalnih kontaktih poskuša obuditi pogajanja. WTO se trudi, da ostali programi, kot denimo »Aid For Trade«, ne bi trpeli, obenem pa poskuša doseči spremembo stališč pri partnerjih, predvsem na področju kmetijstva, vendar kot ugotavlja Lamy, za sedaj še brez uspeha. 

Literatura:

1. La Nacion, Buenos Aires
2. Bloomberg.com
3. EU business
4. WTO World Trade Report 2007
5. WTO info
6. World Development Movement
7. Global Exchange
8. CNN Money